Les consultations du CPA sont maintenant achevées

Le 8 mai 2003

Questions aux participants des marchés financiers Canadiens

Le 4 mars 2003, le ministre des Finances a mis sur pied notre Comité et lui a confié le mandat de formuler des recommandations afin de résoudre le débat existant depuis longtemps sur la structure de la réglementation des valeurs mobilières au Canada. Notre tâche consiste essentiellement à présenter aux décideurs ainsi qu’aux participants au marché une évaluation indépendante sur la structure de réglementation des valeurs mobilières qui servirait au mieux les intérêts du Canada. Plus précisément, nous devons examiner les forces et les faiblesses du système actuel et recommander une structure de réglementation appropriée, assortie d’un modèle de gouvernance et d’un cadre redditionnel.

Notre plan de travail inclura des éléments de recherche et de consultation afin de garantir une analyse rigoureuse et empirique des enjeux. Nous sommes préparés à considérer tout modèle pratique de réforme structurelle.

Les recommandations du Comité refléteront notre évaluation de l’efficacité propre à certains modèles structurels d’atteindre un nombre d’objectifs clés de la réglementation des valeurs mobilières énoncés dans notre mandat, notamment : a) assurer une protection efficace des investisseurs et une application rigoureuse des normes de réglementation; b) garantir l’efficience des marchés financiers pour l’ensemble des entreprises canadiennes en les réglementant de manière à éviter un fardeau indu aux participants; c) appuyer le dynamisme et l’innovation des marchés financiers dans l’ensemble du Canada et, d) renforcer la confiance internationale envers le système de réglementation des valeurs mobilières du Canada pour encourager la participation des émetteurs et investisseurs étrangers dans les marchés canadiens et pour assurer une crédibilité optimale aux organismes canadiens de réglementation qui défendent les intérêts du Canada à l’étranger.

Le mandat du Comité est présenté à l’annexe A.

Contexte

Un des principaux défis des administrations publiques canadiennes est d’établir et d’entretenir un cadre stratégique de politiques axé sur les déterminants de long terme de la croissance. L’un de ces déterminants est l’existence de marchés financiers efficients et dynamiques qui permettent un financement rapide, moderne et peu dispendieux à ceux qui désirent obtenir des capitaux. La manière dont ces marchés seront réglementés aura un impact significatif sur leur performance.

Les marchés financiers canadiens supportent une économie diversifiée et en pleine croissance. Voici certaines caractéristiques de ces marchés : d’abord, il existe plus de 4 000 sociétés cotées en bourse au Canada; la capitalisation boursière totale de ces sociétés se chiffrait à 1,600 milliards de dollars à la fin de 2002; la Bourse de Toronto se classe au septième rang des bourses les plus importantes de la planète, tandis que la Bourse de Montréal et la Bourse des denrées de Winnipeg offrent toutes deux des produits spécialisés; le Canada compte sur des marchés bien développés de titres d’emprunt des administrations publiques et des sociétés ainsi que sur des marchés d’instruments dérivés hors bourse; pour les entreprises, les marchés financiers sont une source essentielle, et croissante, de financement – ils fournissent plus de 30 % du financement de court terme et 80 % du financement de long terme; près de la moitié des Canadiens détiennent des actions de sociétés, soit directement ou par l’intermédiaire de fonds communs de placement, et davantage ont des avoirs de retraite ou d’assurance investis sur les marchés.

Les marchés financiers canadiens livrent concurrence à l’échelle internationale pour attirer les émetteurs et les investisseurs. Si l’on se base sur la capitalisation boursière à la fin de 2002, les marchés financiers canadiens représentent moins de 2 % de la capitalisation boursière mondiale, et ce pourcentage est sur une trajectoire descendante depuis quelques années. Les émetteurs et les investisseurs disposent désormais d’un vaste choix de marchés financiers où mener leurs activités. Du point de vue des émetteurs, à peu près 14 % de l’émission nette des actions par les compagnies canadiennes pendant la période 1998-2002 a été coté à l’étranger. Ce chiffre était d’environ 50% en ce qui concerne les obligations corporatives. Ce fait ne faisait partie des débats sur les précédentes initiatives de reforme. De nombreuses entreprises canadiennes ont également pris des mesures pour inscrire leurs actions à une bourse étrangère et, dans certains cas, ces actions sont offertes exclusivement sur les marchés étrangers.

Ce sera un défi pour les marchés financiers canadiens de maintenir leur vigueur dans ce contexte. La participation d’investisseurs étrangers aux marchés canadiens dépendra de plus en plus de la liquidité et de la transparence perçues de ces marchés. Aussi, les investisseurs internationaux se penchent plus que jamais sur la pertinence de la réglementation applicable aux marchés financiers canadiens.

Le maintien de la vigueur et du dynamisme des marchés financiers est essentiel si l’on veut répondre aux besoins financiers constants des entreprises et des citoyens du Canada. C’est particulièrement vrai dans le cas des petites et moyennes entreprises, qui n’ont pas toujours accès aux marchés financiers internationaux. La prospérité et la croissance à long terme de ces entreprises est tributaire de marchés financiers canadiens actifs, liquides et viables. L’économie canadienne dans son ensemble ne sera à même de prospérer que si nos marchés donnent aux sociétés innovatrices et à fort potentiel de croissance la possibilité de trouver au Canada même les capitaux qui leur sont nécessaires.

Les scandales qui ont secoué récemment le milieu des affaires aux États-Unis ont mis en lumière la fragilité des marchés financiers. Ces marchés ne seront des vecteurs de croissance que s’ils obtiennent constamment un fort degré de confiance de la part des investisseurs.

Il appartient aux administrations publiques ainsi qu’aux participants au marché de se demander constamment si les marchés financiers fonctionnent aussi bien qu’ils le pourraient et si les cadres stratégiques de politiques et de réglementation qui les régissent favorisent autant qu’ils le devraient la compétitivité nationale et la croissance économique à long terme. Idéalement, une saine réglementation donne une meilleure assurance que les marchés soient justes et transparents amenant la participation des investisseurs et assure une affectation efficiente des capitaux aux fins les plus productives. Les marchés financiers du monde entier continuent d’évoluer rapidement, avec à l’arrière plan un contexte concurrentiel en mutation, la mondialisation et les nouvelles technologies de l’information et des communications. Ces éléments ajoutés aux pressions et aux attentes résultant des fautes commises sur les marchés financiers ont engendré de nouvelles exigences à l’endroit des organismes de réglementation des valeurs mobilières.

En réponse à ces changements, plusieurs pays dont l’Australie et le Royaume-Uni ont entrepris des réformes significatives de la structure de réglementation des marchés financiers.

Consultations – Les questions que nous vous adressons

Le Comité tient à connaître les opinions des émetteurs, des intermédiaires, des investisseurs et des autres personnes qui s’intéressent aux marchés financiers.

C’est pourquoi nous avons formulé les questions suivantes; les réponses obtenues nous aideront à recommander la structure de réglementation des valeurs mobilières la plus efficace pour le Canada. Nous vous incitons à nous faire part de vos commentaires et de l’expérience que vous avez acquise relativement aux questions qui présentent de l’importance pour vous. Votre participation est essentielle au processus d’amélioration du cadre réglementaire.

Quels sont, selon vous. les principaux points forts et points faibles de la structure actuelle?

On a demandé au Comité d’examiner les forces et les faiblesses du système en place. De nombreux participants au marché et représentants des organismes de réglementation ont parlé de façon générale des points forts et des lacunes du système canadien de réglementation des valeurs mobilières. Nous aimerions connaître l’importance relative que vous accordez aux lacunes éventuelles qui ont une incidence sur votre entreprise ou sur votre participation aux activités des marchés financiers canadiens. De même, nous devons comprendre à fond les éléments positifs du système actuel qu’il faudrait conserver en cas de modifications structurelles. Nous voulons de ce fait savoir comment vous évaluez les forces et les faiblesses de la structure actuelle; veuillez aussi fournir les faits sur lesquels vous fondez votre évaluation, y compris des données non scientifiques et des informations quantitatives.

Quel est le degré d’efficacité des mesures d’exécution pris au Canada en regard des marchés financiers? Est-ce que la structure de réglementation actuelle a pour effet d’accroître l’efficacité des mesures d’exécution ou au contraire de la diminuer? Quels sont les principaux points à considérer à cet égard?

Au lendemain des scandales qui ont éclaboussé Enron, WorldCom et d’autres sociétés, les entreprises et les investisseurs accordent beaucoup d’importance à l’efficacité des mesures d’exécution que peut prendre le Canada à l’égard des marchés financiers. À l’heure actuelle, chaque organisme de réglementation est responsable de l’exécution des lois et règlements provinciaux et territoriaux relevant de lui, malgré le fait que, fréquemment, les questions en jeu débordent les frontières provinciales et nécessitent une intervention coordonnée des commissions de valeurs mobilières. Nous aimerions connaître votre opinion sur les résultats obtenus par le Canada en matière d’exécution et sur la question de savoir de quelle manière, le cas échéant, les forces et faiblesses en matière d’exécution sont reliées à la structure de réglementation actuelle. Existe-t-il un écart entre les petites et grandes juridictions sur le plan de l’efficacité des enquêtes et des mesures d’exécution? Quel est le degré d’efficacité des commissions lorsqu’elles traitent de dossiers interprovinciaux? Est-ce que les activités d’enquête et d’exécution sont menées d’une manière qui serve à accroître la confiance des investisseurs envers l’intégrité des marchés?

Quel effet a la structure de réglementation du Canada sur la compétitivité internationale de nos marchés financiers et de notre économie?

La concurrence internationale croissante dans les marchés de capitaux est un point important à considérer pour toute évaluation de la réglementation des valeurs mobilières au Canada. La qualité de notre système de réglementation des valeurs mobilières a une incidence directe sur la compétitivité des marchés financiers canadiens et indirecte sur celle de notre économie. Une saine réglementation vise à générer des avantages en amenant les investisseurs nationaux et internationaux à investir des capitaux sur des marchés transparents et efficients. Une saine réglementation cherche aussi à minimiser le coût d’observation. À votre avis et selon votre expérience, le système actuel donne-t-il lieu à un avantage – ou à un désavantage – concurrentiel pour le Canada? Comment notre structure de réglementation des valeurs mobilières influe-t-elle sur vos décisions d’accès aux capitaux sur les marchés financiers canadiens et étrangers? Dans quelle mesure les organismes de réglementation canadiens coordonnent-ils efficacement leurs efforts avec les organismes de réglementation étrangers? Les intérêts des participants aux marchés financiers canadiens sont-ils bien représentés et défendus sur les marchés étrangers et auprès des organismes de réglementation de ces marchés? Comment les participants étrangers perçoivent-ils le système de réglementation du Canada, et quelle incidence cela a-t-il sur nos marchés?

Quelles sont les répercussions de la structure actuelle sur les coûts d’observation de la réglementation des valeurs mobilières? De quelle manière les initiatives récentes des Autorités canadiennes en valeurs mobilières (ACVM) ont-elles modifié ces coûts? Existe-t-il d’autres points importants à considérer sur le plan de l’efficience?

Il est souvent mentionné que les coûts rattachés au système actuel sont excessifs, surtout dans le cas des petites et moyennes entreprises voulant mobiliser des capitaux ou se conformer à des exigences réglementaires dans plus d’une juridiction. Ces coûts excessifs sont fréquemment attribués à la nécessité qu’ont les émetteurs et les intermédiaires de traiter avec plusieurs organismes de réglementation, et à la lenteur du processus de prise de décision réglementaire. D’autres soutiennent que les coûts excessifs sont le fait d’une réglementation trop normative plutôt que de la structure proprement dite. Les coûts de réglementation comprennent les droits versés aux organismes de réglementation des valeurs mobilières, les coûts internes aux entreprises pour se conformer à la réglementation, les honoraires des experts-conseils externes et les coûts d’opportunité. Ces dernières années, les ACVM ont proposé différentes initiatives destinées à réduire les coûts. Quelle est votre perception du niveau des coûts de réglementation et de la tendance à ce chapitre? Quelle est l’incidence de la structure réglementaire actuelle sur ces coûts? Quels sont les effets des coûts d’observation sur votre capacité d’accéder efficacement et en temps opportun aux marchés financiers? Quelles ont été les conséquences des initiatives des ACVM ou des pratiques d’autofinancement des commissions lancées ou proposées récemment à cet égard? N’hésitez pas à fournir votre propre analyse ou vos données sur les coûts de réglementation actuels.

Les marchés financiers du Canada présentent-ils des caractéristiques locales ou régionales qui ont des répercussions sur vous? Quelles sont les exigences locales et régionales auxquelles répond la structure actuelle, et quelle forme cela prend-il, le cas échéant? Plus particulièrement, est-ce que les petites et moyennes entreprises à fort potentiel de croissance ont des besoins particuliers, et comment la structure réglementaire actuelle répond-elle à ces besoins?

Il est souvent mentionné que la présence d’un organisme de réglementation dans chaque province et territoire est le meilleur moyen de répondre aux besoins d’ordre local et régional. Le cadre actuel permet à chaque autorité législative et, s’il y a lieu, à chaque organisme de réglementation d’élaborer des lois, des règlements, des règles et des politiques permettant d’appuyer les sociétés à l’échelon local ou régional. Une grande partie du débat a porté sur la question de savoir s’il existe des marchés financiers régionaux et locaux ou si ces marchés, de même que les besoins des émetteurs, sont d’envergure nationale mais comportent des facteurs particuliers définis en fonction des secteurs (par exemple, secteur minier ou secteur du pétrole et du gaz naturel) ou de la taille des entreprises (comme les sociétés émergentes à fort potentiel de croissance). Pour bien voir comment une structure réglementaire peut tenir compte des besoins régionaux et locaux (ou des besoins définis selon le secteur ou la taille des entreprises), le Comité veut connaître plus à fond la nature de ces besoins et la manière dont la structure actuelle contribue, ou nuit, à ces besoins. Par conséquent, nous sommes intéressés par votre identification et votre évaluation des différents intérêts (locaux, régionaux, selon le secteur ou la taille de l’entreprise) associés aux marchés financiers et à la manière dont ils pourraient être servis par la structure réglementaire.

Comment percevez-vous la vitesse de réponse, la réceptivité et la souplesse du système actuel d’élaboration des politiques, des règles et des règlements et, s’il y a lieu, de leur révision ou de leur simplification afin qu’elles s’adaptent à de nouvelles circonstances?

L’élaboration de politiques et de règlements est un processus nécessaire qui se déroule constamment. Les organismes de réglementation des valeurs mobilières ajoutent, éliminent ou modifient continuellement des règlements ou des dispositions en fonction des changements qui surviennent sur les marchés en rapide évolution. Le processus d’élaboration peut être jugé sous deux angles clés. D’abord, le processus est-il rapide, efficient, souple et axé sur l’avenir, de manière à donner suite efficacement à l’évolution des marchés? Ensuite, conduit-il à la mise en œuvre de politiques, de règles et de règlements efficaces? Nous sommes intéressés à connaître vos commentaires et vos expériences par rapport à l’approche interprovinciale actuelle, dans laquelle les organismes de réglementation s’efforcent d’en arriver à des consensus. Jusqu’à quel point cette approche permet-elle de répondre efficacement, sur le plan réglementaire, aux nouveaux besoins des investisseurs et des émetteurs? Permet-elle l’innovation là où elle est nécessaire? Nous voudrions également connaître votre opinion sur la manière dont le contenu et la complexité des règlements sont affectés par la structure réglementaire actuelle, notamment sur la question du juste équilibre entre les ressources consacrées à la coordination réglementaire et la teneur des règlements.

Quelle est votre évaluation des structures de réglementation en place dans les pays? Y a-t-il des leçons à apprendre de l’expérience acquise à l’étranger?

Comme mentionné précédemment, de nombreux pays ont restructuré le système de réglementation de leur secteur financier ou de leurs marchés financiers, ou ils se demandent s’il y a lieu de le faire et quelle serait alors la façon de procéder. Ces pays affirment qu’une modification structurelle est nécessaire pour accroître l’efficience de la réglementation compte tenu du nouvel horizon financier caractérisé par des fournisseurs transfrontaliers de services de plus en plus diversifiés et par les nouvelles technologies de l’information et des communications. À partir de votre connaissance et de votre expérience des marchés financiers des autres pays, quelle est votre opinion des structures réglementaires qui y existent et quelles sont les leçons que pourrait en tirer le Canada? Est-ce que le Canada pourrait apprendre quelque chose d’utile des enjeux reliés à l’exécution dans les autres pays?

Enfin, la question la plus fondamentale et la plus importante sur laquelle nous sollicitons votre point de vue est simple: Quel serait le meilleur système de réglementation des valeurs mobilières pour le Canada? Nous vous invitons à répondre à cette question de la façon la plus détaillée possible; n’hésitez pas à inclure des commentaires sur la structure de gouvernance, le cadre redditionnel et la manière de gérer les dossiers de nature transitoire que vous pourrez identifier. Nous tenons tout particulièrement à savoir si vous seriez en faveur d’une version améliorée du système actuel ou d’un modèle reposant sur une commission unique.

Nous vous demandons de fournir, dans la mesure du possible, des analyses ou des données objectives à l’appui de votre évaluation des questions clés et de vos conclusions. L’expérience, bonne ou mauvaise, acquise au regard du système actuel est particulièrement importante. Plus vos commentaires seront complets, plus vous nous aiderez à présenter aux décideurs politiques des recommandations utiles et convaincantes.

L’annexe B fournit des détails sur la manière de nous faire parvenir vos commentaires. Nous recherchons et apprécions grandement votre contribution et nous vous prions de continuer de participer à ce débat politique national de première importance dans le cadre de nos consultations


Horaire des réunions de consultation:
Ville Date(s) de la
consultation
Date limite pour
communiquer avec
la directrice exécutive

Toronto le 8 & 9 juillet 2003 le 3 juillet 2003
Halifax le 14 juillet 2003 le 7 juillet 2003
Saint-Jean le 15 juillet 2003 le 8 juillet 2003
Winnipeg le 16 juillet 2003 le 9 juillet 2003
Regina le 17 juillet 2003 le 10 juillet 2003
St. John’s le 23 juillet 2003 le 18 juillet 2003
Charlottetown le 24 juillet 2003 le 19 juillet 2003
Montréal le 24 & 25 juillet 2003 le 19 juillet 2003
Vancouver le 30 juillet 2003 le 25 juillet 2003
Calgary le 31 juillet 2003 le 26 juillet 2003
ENGLISH